凡与此相反的一切宪法、法律、法令和诏敕，我们均将排除之。

由于全国人大和全国人民大常委会属于同一机构，二者是上下级关系，是领导与被领导的关系，故全国人大既可撤销全国人大常委会制定的不适当的决定，也可代替全国人大常委会径行修改。或许，《关于宪法和法律委员会职责问题的决定》仅及于立法过程中法律案的合宪性审查？又或许，兼两责于一身的合宪性审查对于宪法和法律委员会而言过于繁重？由于事后审查涉及宪法解释[44]，期待以立法方式规范宪法解释程序，及时修改和完善涉及宪法和法律委员会职责的五大法律，以使宪法和法律委员会事后合宪审查之责不负众望，名至实归。

由于《立法法》第8条规定限制人身自由只能由法律加以规定，故《关于严禁卖淫嫖娼的决定》违反了法律保留原则。例如，2004年4月1日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(二)》第24条关于夫妻共同债务的规定,经全国人大法制工作委员会审查决定不予适用。立法监督的规范依据是《宪法》第3条、第67条、第92条、第128条、第133条、第138条，以及《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《民族区域自治法》和《监督法》的有关规定。由于立法监督主体是县级以上各级人大常委会，且其监督标准是法律、法规而非宪法，因而立法监督不同于宪法监督。沈春耀指出：备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度[17]。

实践中，全国人大法制工作委员会已分别于2017年、2018年和2019年向全国人大常委会作了报告，前两种观点都已尘埃落定，唯有第三种和第四种观点尚需辩明。宪法监督是全国人大常委会对一府一委两院（包括省级人大及其常委会）作出的抽象规范性文件进行合宪性审查，并不包括地方国家机关作出的具体行为。在此背景下，党和政府开始积极探索如何将全部政府收支纳入规范化管理，提出实行全口径预算管理正是规范政府全部收支迈出的重要一步。

党政机构合并是前所未有的改革方式，传统理论无法完全适应改革后出现的新情况，因此，对新机构规范来源的理论分析应当结合党政机构合并改革背景突破传统理论的限制，处理好新机构遵守国家法律与遵守党内法规的关系，确保法律法规体系与改革后的党政机构体系相统一。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。2014年《预算法》修改时将某些地方的政府预算改为预算，更切合我国国情并且更符合预算完整性原则的要求。由于预算完整性和新机构职能的公共性等原因，新机构应当受到国家法律组成的预算制度的约束，预算制度需要配合机构改革进行调整，党内法规不应成为新机构预算行为的规范来源。

在强调人大的预算核心地位上，《意见》与此前党中央发布的系列文件秉持了一贯的精神。人民对公共服务的要求日益增加，国家仅扮演守夜人角色不再能满足人民的需求，政府没有能力也不应该亲自完成所有公共任务，公共任务的履行者从政府扩大到了其他公共部门乃至私人。

纳税人将个人权利部分让与国家，因此更有权关心国家对税款的使用范围和使用方式。第九条规定立法机关可以授权国务院根据实际需要，对第八条规定的事项中尚未制定法律的部分事项制定行政法规。可见，党费使用范围主要集中于党员内部活动。[8]参见张力:《党政机关合署办公的标准:功能、问题与重构》,载《政治与法律》2018年第8期。

党政机构合并改革后，国家权力运行方式发生了重要变化，较多传统行政职能并入党的机构，行政权不再仅由行政机关行使，党的机构也广泛参与到行政活动中来，党也成为了国家权力（行政权）的行使主体。大范围的跨体系党政机构合并改变了我国较长时间以来党政分开的权力运行格局，也对法律法规等配套制度的衔接提出了新的要求。根据《方案》，此次机构改革涉及党和政府机构（或政府机构的部分职能）合署与合并的具体情况又不尽相同。纵观世界各国，政党财政收入主要来源于以下几个方面：国家财政补贴、党费上缴、选民捐赠、党产收益等。

在具体的预算编制、审批、执行、调整、监督等方面均没有专门立法，当前我国预算制度的具体规范往往以行政法规、部门规章等形式作出。要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，加强人大对预算决算、国有资产管理等的监督职能。

有学者指出，全口径预算管理包含两层涵义：一是在行政层次上所有政府收支都应由财政部门统揽，即必须应由财政部门统一行使所有政府收支的日常管理权，这是全口径预算管理的阶段性目标。至于新机构在公共任务部分的财政收支，则由于其发生于公共任务的执行，故而必须完全遵守国家法律组成的预算制度，党内法规不得对这部分的预算活动另行规范。

据此，几乎可以肯定党政机构合并后，由于新任务的公共性，党在新机构中履行新增职能的支出需要由国家财政负担。第十一条规定经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由立法机关及时制定法律，相应授权终止。参见高培勇：《实行全口径预算管理》，中国财政经济出版社2009年版，第3页、第121-122页。（2）订阅或购买用于开展党员教育的报刊、资料、音像制品和设备。[13]参见高培勇、中国社会科学院财经战略研究院课题组、张蕊:《完善预算体系——加快建立现代预算制度》,载《中国财政》2015年第1期。如果新机构不需受预算制度约束，那么相应的理论和现实依据是什么？ 三、党政合并后的新机构应受预算制度约束 （一）预算完整性原则的要求 1.预算完整性原则的内涵 预算完整性原则（也称全面性原则）要求预算应包括全部财政收支，反应全部财政活动，不应有预算以外的财政收支，也不应有预算以外的财政活动。

这样的机构改革模式对我国以《预算法》为核心的现行预算制度提出了新的挑战。[28]与此同时，《宪法》《预算法》《监督法》却规定预算审查监督权在人大。

2005年，国务院《关于2005年深化经济体制改革的意见》，改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理。由于党政机构合并后党的机构也需从事预算活动，因此应当将现行预算制度的约束主体由政府修改为一切财政收支行为主体，包括但不限于党政机构、司法机构、社会团体等，并相应修改与约束主体相关的其他规定，唯此方能在预算领域实现法律制度体系与党政机构体系的统一衔接。

党政机构合并后，党需要管理公务员事务、宗教事务、侨务工作、新闻出版工作、电影工作、国家计算机网络与信息安全管理工作、民族工作等传统行政事务，这些事务不再局限于党员内部，新任务要求党对全体人民进行管理。[20] 2014年《预算法》全面修改后，立法目的被修改为规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度。

参见张驰、冯利红：《改革开放四十年政府预算制度改革回顾与展望》，载《财政科学》2018年第8期。为了避免国家滥用财政滥用权力，人民希望将财政权掌控在自己手中，而直接民主在现代国家几乎不具备可行性，于是代议机关作为表达民意的最佳间接民主形式在制约公权力财政活动中发挥起重要作用。预算完整性是人民参与国家财政管理的基础环节保障，否则即使做到全面公开，人民也无法获取全部预算信息，遑论财政参与和监督。宪法赋予人民通过人民代表大会参与管理国家事务的权利，人民代表大会是间接民主制度下的代议机关，而代议制民主制度的出现就是议会对国王财政专权进行制约的结果。

[34]《决定》也指出深化党和国家机构改革要以坚持党的全面领导为原则，加强党对各领域各方面工作领导是改革的首要任务。关键词:  机构合并 党政机构改革 预算 党的领导 2018年3月起，党和国家机构进行了一次大规模的深化改革。

此后，国务院、党中央分别多次发文强调全口径预算的重要性，[14]2014年《预算法》的全面修改将此政策上升为法律，预算完整性原则得以逐步深化和细化。（二）机构合并背景下预算制度面临的挑战 除监察部和国家预防腐败局被监察委吸收后与中纪委合署办公外，本次改革跨党、政两系统的情况均为党政机构的合并，对外仍沿用原政府机构名称并不代表原政府机构仍参与新机构的管理，保留牌子、加挂牌子等处理方式只是为了改革的过渡，对外办公，应诉以及参与国际事务的便利。

[34]参见秦前红、陈家勋:《党政机构合署合并改革的若干问题研究》,载《华东政法大学学报》2018年第4期。该《条例》第五条第二款规定根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。

[2]但合署办公不同于联合办公，后者只是将不同机构的办公空间物理整合，[3]而合署的两个机构的人员和资源可在上级统一指挥调度下视工作需要而灵活运用。立法目的的改变体现着我国预算理念的重大变革，《预算法》由国家管理的工具转变为人民管理国家的工具，政府不再是预算职权体系的中心，预算转变为人民管理国家的工具，预算职权的配置必须充分尊重人民的主体地位。改革的重点不同，对预算制度的影响也因而不同。值得注意的是，《意见》强调加强人大预算决算审查监督职能审查批准预算、决算和监督预算执行是宪法和预算法、监督法等法律赋予全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的重要职权，明确肯定并支持人大行使预算审查监督权。

（3）表彰先进基层党组织、优秀共产党员和优秀党务工作者。财政收支行为是关系到全体人民的公共行为，并非党内的职能行为，预算活动也非新机构的职能，而是全体人民对公共财政提出的外部要求，因此即使财政收支行为发生于新机构履行党内职能，也不应只由党内法规来规范。

参见魏陆:《完善我国人大预算监督制度研究——把政府关进公共预算笼子里》,经济科学出版社2014年版,第27页。[27]《中国共产党章程》总纲最后一段规定,党必须在宪法和法律的范围内活动。

其二是人大及其常委会开展预算审查监督工作中的重要事项和重要问题要及时向党中央（地方党委）请示报告，包括就重大事项或特定问题组织调查。在机构改革前，长期以来中纪委一直与国务院监察部合署办公，我国在纪检监察方面跨体系合署办公已经积累了较丰富的经验。